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报告精读 | 法治蓝皮书:珠海法治发展报告No.1(2019)
来源:皮书说  作者:皮书说   发布时间:2019-04-11

  2019年3月28日,中国社会科学院法学研究所、社会科学文献出版社联合举办的“2019年《法治蓝皮书》《四川法治蓝皮书》《珠海法治蓝皮书》发布暨中国法治发展理论研讨会”在北京举行,并首次发布了《法治蓝皮书•珠海法治发展报告》(《珠海法治蓝皮书》)。这是国家最高法学研究机构首次为一个经济特区编写发布法治蓝皮书,也是国家智库对珠海法治发展的一次问诊把脉。

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  珠海重视“依法行政”  法治政府建设成效显著

  珠海市政府着力健全重大行政决策制度,先后出台《珠海市重大行政决策专家咨询论证办法》等一系列工作制度;选取7个镇(街)作为法治政府建设基层联系点,听取基层意见;早在2004年就在全省率先设立了市政府法律顾问室,当前已实现市、区、镇(街)三级政府法律顾问全覆盖。

  珠海市于2013年底开始全方位行政复议综合改革,主要是全面集中行政复议权,市直部门行政复议权统一收归市政府行使;设立行政复议委员会;创新审理程序,全国率先实行开庭审理;推行“阳光复议、便民复议”,复议决定书上网公开,复议申请网上提交、受理“全城通办”。通过改革,行政复议的权威性、中立性和专业性得以确立,2014年以来案件量年均增长40%,首选行政复议解决行政争议的超过80%,行政复议后提起诉讼的不足20%,极大提高了行政复议在公众心目中的法律地位和公信力。

  2012年,珠海市启动第五轮行政审批制度改革,大力推进简政放权。制定《珠海市权责清单管理办法》,在全省率先建成权责清单管理系统,实时更新市级权责清单信息。市、区两级行政许可事项标准已全部编制完成并发布。改革后,全市行政许可(主项)从1264项减少为332项,精简率73.7%;市级244项非行政许可审批事项全部清理取消。2017年以来,58%的行政许可事项承诺办结时间短于法定办结时间,20%的行政许可事项承诺办结时间缩短至法定办结时间的一半以下,企业开办时间从平均12.6天压缩至2天。

  珠海全市行政机关负责人出庭应诉率达31.4%,行政机关履行法院生效判决率达100%。全面推进财政信息、重点项目审批和进展情况、公共资源交易等领域政府信息公开,政务透明度自2013年起连续四年在广东省21个地级市中位居第二。设立审计派出机构,填补审计监督“盲区”,为全国的非建制区审计管理体制改革探索新道路;在广东省率先建立市级审定区级审计工作报告机制,“提级审理”覆盖率从20%提升至50%。

  珠海致力于为形成全面开放新格局提供法治保障

  在迎来国家“一带一路”倡议稳步推进、粤港澳大湾区建设全面推进、横琴自贸片区高水平建设和港珠澳大桥通车等历史性机遇面前,珠海不断深化“放管服”改革,加强社会信用体系建设,强化创新驱动发展的法治保障,提升涉外法律服务水平,着力打造国际化、法治化和市场化营商环境。珠海不断深化法治建设,一批领先全国的制度创新成果、改革举措纷纷落地,成为珠海融入粤港澳大湾区建设、深化对外开放的新看点。

  一是释放“放管服”改革红利。珠海市积极探索市场准入负面清单制度,率先试行民间投资、建设工程招标“负面清单”管理,民间资本获得平等待遇。推进“多证合一”、“证照分离”、登记服务全程电子化等商事登记制度改革,简化了市场准入手续。全面推广“一门式”服务,珠海市政务服务大厅实现14个部门265个事项的综合受理,企业和群众办事只进一扇门。积极推动“一网式”办理,市级行政许可事项和公共服务事项全部进驻网上办事大厅,企业和民生服务事项推行“全城通办”。研发全国首个营商环境分析系统,构建“10+2”营商环境评价模型,寻找差距优化营商环境。研发横琴新区企业涉经济犯罪风险监测预警系统,自动预警企业经营中的违法犯罪风险,并生成风险评估报告自动分发相关部门处理。

  二是完善联合奖惩机制。珠海市政府印发《珠海市建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度实施方案》,在全省率先梳理出国家37个联合奖惩备忘录,细化出涉及52个部门、446个措施类别、1406个联合奖惩具体措施,构建政府、社会共同参与的跨部门、跨领域的奖惩机制。横琴新区在全国率先推动“诚信岛”建设,出台《横琴新区“诚信岛”促进办法》,建立商务信用信息公开、商品溯源、商品出入境监管、横琴诚信店等诚信制度。制定《横琴新区商事主体信用信息管理暂行办法》,发布全国首份失信商事主体联合惩戒清单,率先将清单管理模式引入信用监管领域。多部门、多行业共同发力惩戒失信被执行人,使失信被执行人在出行、高消费、招投标、借贷等30多个生活、经营环节全面受限。

  三是加强知识产权保护。珠海市先后制定了《珠海经济特区科技创新促进条例》《关于建设知识产权强市的意见》等20多部与知识产权工作相关的政策法规,有力促进知识产权战略实施。注重加强知识产权司法保护,设立全国首家知识产权检察室和知识产权法庭,实行知识产权民事、行政和刑事案件“三检合一”和“三审合一”模式,多个案例被评为全国检察机关保护知识产权十大典型案例。横琴新区工商部门与法院合作,在国内率先探索构建知识产权侵权行政处罚与民事赔偿相衔接机制。横琴新区管委会、拱北海关和横琴国际知识产权交易中心创立了全国首个海关“知识产权易保护”模式,健全知识产权司法保护与行政执法、海关保护之间的协作衔接机制。目前,珠海每万人发明专利拥有量为66.5件(截至2018年12月),位居全省第二。

  四是创新发展国际仲裁。珠海市成立珠海国际仲裁院,建立与国际对接的现代仲裁机制。发布实施国内首部临时仲裁规则,为全国仲裁法律服务业发展探索新的途径。制定《珠海仲裁委员会互联网金融仲裁规则》,搭建了全省乃至全国首个互联网金融仲裁平台,实现仲裁程序全流程线上流转、仲裁案件批量处理,破解了传统仲裁方式受地域限制、周期长、成本高的难题,上线8个月就已处理金融纠纷2000余宗,被列为广东自贸区30个“制度创新最佳案例”。珠海仲裁委还与横琴新区消费者协会联合成立横琴新区小额消费争议仲裁中心,全国首创以“诚信承诺+免费仲裁+先行赔付”为特点的小额消费纠纷仲裁机制,快捷、有效、免费处理消费争议纠纷。

  五是加强涉外法律服务。制定《关于发展涉外法律服务业的措施》,积极推动涉外法律服务业发展。目前,横琴自贸区设有两家珠港澳律师联营所,共有香港、澳门律师13人,提供跨境投资、跨境金融服务和国际知识产权的高端专业法律服务。珠海市律师协会成立了“一带一路”法律服务专家库和中拉法律服务团,立足珠海吸纳全国知名律师。成立“一带一路”国际商事调解中心(珠海调解室),解决包括但不限于“一带一路”国际商事纠纷。在横琴设立中国法律服务(澳门)公司服务专窗,为当事人提供一站式公证法律服务。

  以开放促发展,是不变的初心,珠海要在形成全面开放新格局上率先探索,努力建设成为粤港澳大湾区的重要一极,全面开放格局加快形成,离不开顶层设计的高屋建瓴,也离不开法治建设的保驾护航。珠海将以法治建设护航改革探索、巩固改革成果,以法治优化市场环境、推动创新创业、推动形成全面开放新格局,以法治守护公平正义、保障和改善民生,以生动的实践开启法治珠海建设的新篇章。

  构建和谐稳定的法治社会应突出“社会善治”、创新社会治理

  珠海市作为改革开放前沿和全省社会治理创新的先行地区,突出法治在社会治理中的重要作用,大力推进全民普法教育,畅通诉求表达、利益协调、矛盾调处、权益保障机制,引导和支持各方有序参与社会治理,确保了社会在深刻变革中既井然有序又生机勃勃。

  一是积极培育法治文化。珠海市依托1038公里城市绿道,创新开展法治宣传,形成全国知名的“律道”品牌。打造“一起来学法”“珠海交警”“香洲普法”等一批普法新媒体,其中“珠海交警”周阅读量名列全国政务微信前五和全国交警系统第一。网络直播形式全程公开国家机关普法履职报告评议会,检验普法责任落实。作为“全国‘六五’普法中期先进城市”,珠海法治创建也走在全省前列,全市3个行政区全部被评为“全国法治县(市、区)”,所有镇(街)和98.12%的村居达到省级以上法治创建标准。

  二是创新基层社会治理。通过打造“社会治理体制改革平台、社会治理法治推动平台、社会治理创新引领平台、公共服务促进平台、社会协同公众参与平台”五大平台,全面激发社会活力,不断完善“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会治理体制。打造“社区微公益推动民生服务”“五社联动社区多元共治”“议治相济”等一批“全国创新社会治理优秀案例”。全国首家集社会治理创新、公益资源交易、社会组织培育、社会创新党建四大功能于一体的社会创新综合体“金湾社会创新谷”落户珠海市金湾区。

  三是强化社会治安综合治理。全国首创由违法犯罪警情、消防安全、交通安全、城市管理4项量化指标构成的平安指数及配套运行工作机制,运用“小指数”撬动“大平安”。借助社会力量参与吸毒人员网格化服务管理,全市社区戒毒、社区康复执行率达99.56%,户籍新增吸毒人员占比数连年下降。初步形成“四位一体”(村居警官+治保主任+驻村干部+法律顾问)基层治安治理模式。2016年至2018年,全市110接报违法犯罪警情数逐年同比分别下降17.18%、3.67%和14.53%,城市安全感持续位居广东省前列。

  四是公共法律服务体系覆盖全市。公共法律服务平台向基层末梢深入,市、区、镇(街)、村(社区)四级公共法律服务实体平台覆盖全市,形成司法行政主导、社会组织参与、政府购买服务、法律志愿者补充的公共法律服务网,解决群众“最后一公里”办事难问题。政府通过购买服务,由174名律师担任全市319个村(居)的法律顾问,进行“订单式”精准法律服务。

  五是健全矛盾纠纷预防化解机制。制定社会稳定风险评估有关意见和操作指引,对重大决策和重大工程实行评估前置。在医疗、交通、金融、物业、物流、婚姻家庭等多领域设立人民调解组织,特别是曾获评全国模范人民调解组织的珠海市医疗纠纷调解委员会,发挥第三方独立运作、专业团队参与的优势,调解成功率在90%以上,调解协议自动履行率达100%。发挥律师参与多元化解矛盾纠纷和代理涉法涉诉信访案件的积极作用,抓住事前预防、事中调处、事后化解三个关键点,使律师工作成为预防和化解矛盾纠纷的“减压阀”“防火墙”“稳定器”。香洲区法院创建“1+2+3”调解速裁模式,即成立集人民调解、速裁审判、案件分流、司法确认、指导调解于一体的调解与速裁工作室,实行立案前和立案后两次繁简分流,诉前调解、诉中调解、小额诉讼程序三种化解纠纷方式相互衔接,促进纠纷化解。

  六是打造志愿服务“珠海模式”。珠海市较早出台全国第一部志愿服务地方性法规《珠海经济特区志愿服务条例》,建立星级评定和激励制度,构建“社工+志愿者”服务模式,提升了市民对城市的认同感和归属感。截至2018年底,珠海注册志愿者人数超过35万,占全市常住人口23.45%;志愿服务组织达2248个,全年总考勤时数超过93.34万小时。积极培育扶持“志愿警察”等社会组织,广泛发动群众参与群防群治工作。横琴新区打造由市民、志愿者、商家、专业公司、执法者共建共享的“横琴管家”APP,提升民生服务的主动化、精细化、智能化水平。

  七是不断推出便民举措。珠海公安机关在全国首创“一证办”“出入境自助办证一体机”“出入境便民服务智能化系统”,建成了全省首个‘出入境智慧办证大厅’,实现办理出入境证件……创新推出车辆管理“六办合一”服务,得到群众广泛赞誉,被评为全国行政服务大厅‘百优’案例,珠海市公安局交警支队车辆管理所被评为“全国一等车辆管理所”。珠海法院推出网上立案和自助立案服务、网上缴费、网上送达、网上申诉接访、网上开庭等举措,打造线上线下互动的“互联网+”诉讼服务体系,提升诉讼效率。

  珠海探索完善科学民主依法立法机制,着力提高立法质量

  珠海自获得特区立法权以来,珠海市人大常委会坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一,积极以立法巩固改革成果,以立法引领保障发展,以立法推动体制创新,发挥了经济特区立法“试验田”作用和设区市立法的补充性、实施性作用,为珠海经济社会发展提供了有力法治保障,同时也为国家和省的立法工作积累了有益的经验。

     · 完善科学民主依法立法机制

  珠海市人大常委会坚持依法立法,深入论证法规草案主要制度的合法性。准确把握立法权限,正确处理设区的市立法权和经济特区立法权之间的关系。在依法立法的前提下,珠海市人大常委会对于立法过程中遇到的重大问题,及时向市委报告,取得党委支持,主导立法决策。在制定法规过程中,对法规主要制度的合法性均进行严格审查,并依托专业力量参与法规合法性论证。

  珠海市人大常委会坚持科学立法,确保制度规范有效管用。坚持问题导向,增强制度设计的可操作性;注重比较研究,优选制度方案,委托专业机构收集国家有关法律法规、司法解释、各地现行有效的部分地方性法规以及港澳地区的物业管理立法制度资料,并充分借鉴外地实践经验,寻求解决共性问题的制度先例和创新思路;召开表决前评估会,确保制度设计的合法性、合理性及可行性;完善立法后配套实施措施,组织编写《珠海经济特区物业管理条例释义》,并通过配套制度将条例中确立的电子投票系统决策制度、物业服务企业备案制度、物业承接查验制度等系列制度予以细化落实。

  · 立法质量不断提升

  珠海市人大常委会坚持民主立法,广泛深入地听取各方面意见,促进立法质量不断提升。

  在制定年度立法计划时,坚持围绕中心,服务大局,关注民生,从全市经济社会发展以及人民群众的需要出发,谋划和选定立法项目。在制度设计方面,注重对各种民事主体权利的保护。在公众参与方面,不断拓宽听取意见渠道。针对立法征求意见中“沉默的大多数”现象,珠海市人大常委会积极改进征求意见方式,改“请进来集中开会”为“走出去上门拜访”,直接深入基层一线听取意见。委托专业机构开展社会调查,召开立法协商座谈会听取各方面的意见。

  2017年,珠海市人大常委会通过的《珠海经济特区物业管理条例》,历经五次审议,这是珠海市开展地方立法工作以来社会关注度最高、征求意见最广、审议次数最多、社会反响良好的地方性法规。条例制定颁布过程,充分体现市人大常委会对科学、民主、依法立法原则的坚持和贯彻,凝聚了市人大常委会对构建科学民主立法机制的有益探索。

  2019年,统筹用好两个立法权、发挥立法的引领和推动作用,仍是珠海市人大常委会加强和改进立法工作的重要课题。市人大常委会将抓住提高立法质量这个关键,发挥经济特区立法权在制度创新方面的优势,围绕全面深化改革、创新驱动发展、加快建设国际化法治化营商环境、推进粤港澳大湾区建设等重点工作,加强重点领域立法。深入推进科学民主依法立法,健全人大及其常委会主导立法工作机制,发挥好人大代表参与立法作用,努力提高立法质量和立法效率,确保立法工作反映新时代党和国家事业发展要求,回应人民群众关切期待,用优良的立法成果为地方经济社会发展提供更扎实有效的法治保障。

  “互联网+政务服务”助力珠海公安提升服务和管理水平

  据了解,近年来,珠海市公安局不断加大“放管服”改革力度,以信息科技为支撑,以大数据应用为核心,积极构建起具有时代特征、珠海特色、公安特点的“互联网+政务服务”新模式,在社会引起较大反响。特别是出入境服务、车管服务、警务公开创造的鲜活经验,为全国、全省地市级公安机关推进政务服务改革提供了参考借鉴。

  建设服务型政府是我国行政体制改革的基本方向和重要内容。尤其是党的十九大以来,党和国家以解决企业和群众反映强烈的“办事难、办事慢、办事繁”等问题为导向,把深化“互联网+政务服务”工作作为关键环节,摆在更加突出的位置,深化推进“放管服”改革。

  珠海公安部门在探索推进“互联网+政务服务”过程中,突出“智能化”,创建出入境便民服务系统,全面提升了人民群众的幸福感和获得感。利用信息化手段,科学运用大数据和互联网+思维,对传统工作模式进行重构,研发推广出入境“一证办”系统,将各类证明从“你提交给我”转换为“我为你做好”;研发推广出入境“自助办证一体机”,实现了“全天候”“一站式”服务;研发推广“自助发证机”,可24小时自助领取出入境证件;研发推出全新出入境预约办证系统,实现办理出入境证件“即到即办”;建成全省首个“出入境智慧办证大厅”,办理出入境证件的效率大幅提升,成为全国公安机关深化改革的“珠海样本”和智慧新警务建设的成功范例。

  珠海公安部门推行升级版车管服务模式,为市民群众提供了优质、高效的车驾管服务,进一步突出了“集约化”的科学管理思维。珠海公安部门以创新服务举措为突破口,将车管服务向基层延伸、向网上延伸、向群众身边延伸,最大限度地整合车管内部资源,提升服务效能,创新推出了车管业务一窗式办理、一站办、一证办、网上办、自助办和远程办“六办合一”集约化车管服务模式,为群众办理车管服务提供“一条龙”服务;大力推广“警邮合作”“警企合作”“警医邮合作”等车驾管服务新模式,进一步织密车管服务网络,缩减车管服务半径,打通了服务群众“最后一公里”,社会各界好评不断。 “透明化”是另外一大亮点,珠海公安部门全方位推进警民互动和警务公开,不断提升公安部门的执法透明度和执法公信力。珠海公安以新媒体建设为抓手,全面加强警民互动,打造“珠海公安”权威政务新媒体矩阵,讲好警察故事,传播好公安声音。与此同时,充分利用科技手段大力推行阳光执法,于2014年1月1日正式推出案件办理信息公开平台及二期开发,进一步扩展公开业务范围,充分保障了公民的知情权、表达权和监督权,搭建了公安机关与案件当事人无障碍沟通桥梁。

  虽然珠海市在深化“放管服”改革,加快推进“互联网+政务服务”和警务公开等方面取得了良好成效,但是在行政执法服务工作中仍然存在着业务全链条覆盖不足、业务整合不足、公众参与不足、新媒体认知不足,以及部分项目智能化程度不高、集约化程度不高、透明化程度不高等薄弱环节。

  为此,2019年《珠海法治蓝皮书》建议,珠海市在“互联网+政务服务”已取得成效基础上,今后应从推动创建新型服务型公安机关,创新警务公开和警民互动方法途径出发,进一步推动“互联网+政务服务”工作向纵深发展。具体包括:

  优化完善网上服务体系。以线上线下集成融合为目标,推动更多服务事项网上办理,延伸网上办事链条,实现“应上尽上、全程在线”。同时,坚持警务服务向移动互联网延伸拓展,上线更多服务事项的移动端服务,为群众提供多样性、多渠道、便利化服务。

  推进集约化建设。以群众办事“只进一扇门”为目标,大力推进警务服务集中办理,充分利用已有资源设施建立统一身份认证,整合业务系统,实现警务服务全城通办。

  创新构建民生大数据分析平台。依托自然语言理解技术和民生服务产生的各类数据,建立相应的大数据分析平台,实现针对民生警务服务诉求的大数据分析服务,实现民生警务的自我完善和创新。

  优化新媒体运营机制。遵循新媒体宣传规律,强化社会焦点回应机制,把民意收集、舆论引导贯穿公安宣传工作始终,不断提升用户粘性,最大限度争取社会公众对公安工作的理解和支持,为营造共建共治共享的社会治理格局奠定广泛的群众基础。同时,建立公众参与机制,引入社会力量,发挥媒体监督、专家评议、第三方评估等作用,畅通警民良性互动的渠道的方式,全方位推进警务公开,无障碍接受群众日常监督。

  珠海市深化行政复议改革、发挥解决行政争议主渠道作用

  据了解,珠海市政府在2013年12月起启动行政复议全方位综合改革、相对集中市一级部门行政复议权的基础上,于2017年8月1日起将公安机关的行政复议权收归市政府行使,实现市一级行政复议权的全面集中,全面整合了复议资源、统一复议标准、增强行政复议的公正性,行政复议案件“统一受理、统一审理、统一决定”的目标得以全面实现。

  珠海市政府重大、疑难、复杂行政复议案件采用议决制,即召开行政复议委员会议决会议进行审理。议决会议中由专家、学者等组成的非常任委员应占参会委员的半数以上。该审理机制打破了以往行政复议“关门办案”的局限,增强了案件审理的中立性与透明度。

  珠海市在全省率先试行行政复议案件开庭审理,制定了《珠海市行政复议委员会案件开庭审理工作规程》,实现开庭审理的规范化和制度化,提高了案件审理质量,提升了行政复议透明度和公信力。

  目前,珠海市政府专设行政复议案件受理室,统一对外受理案件,同时开通复议案件网上受理窗口,并实现案件受理“全城通办”,进一步拓宽复议案件受理渠道,增加了群众提交行政复议申请的便利性,实现了“便民复议”。

  目前,珠海市政府推行行政复议决定书网上公开,在申请人自愿的基础上, 将复议决定书在法制部门门户网站予以公布,方便群众查询、类比,从而增强行政复议公开透明度,让人民群众在每一件复议案件中感受到公平正义。

  珠海行政复议改革成绩显著,案件数量增长迅速,2014-2018年均增长超过40%。复议的案件量大幅高于行政诉讼的案件量,两者比率接近2:1,大量行政争议被纳入行政复议渠道解决,行政复议在化解行政争议的主渠道作用开始显现。2014-2018年,直接纠正行政机关决定(含确认违法、撤销、变更、责令履行)比例为5.8%。以和解方式终止结案的案件比例达22.6%,监督力度进一步增强,定纷止争的作用进一步发挥。

  珠海市行政复议改革成果得到省、市上级部门的肯定,受到社会各方面的广泛关注和好评。珠海市人大专题审议行政复议工作,广东省法制办在珠海市召开全省行政复议应诉工作座谈会,《南方日报》、南方网、人民网、新浪新闻、网易新闻多次对珠海行政复议改革成效予以报道。2016年12月,在中国政法大学主办的第四届“中国法治政府奖”评选中,珠海以“公平、公正、公开的全方位行政复议综合改革”项目获奖。

  珠海行政复议工作在取得重大进展和一定成效的同时,也存在有待进一步改进之处,如行政复议力量和办案人员综合素质尚需进一步加强,行政复议规范化和信息化建设水平有待提高,行政复议公开性和公正性需要进一步提升等。建议珠海市继续深化行政复议改革创新,健全完善行政复议体制机制,强化监督,保障相对人合法权益,多方联动,形成化解矛盾纠纷合力,提高人员水平,提升化解纠纷能力。

  珠海法院落实“司法责任制”改革、审判质效不断提升

  珠海法院于2015年底被纳入广东省第二批司法改革试点,正式启动以司法责任制、人员分类管理、人财物统管、职业保障为主的四项改革,珠海市委政法委牵头制定了试点改革“1+2”方案。改革至今三年余,珠海法院以“司法责任制”为核心的四项基础改革已平稳落地,司法体制改革步入了深化综合配套改革的阶段。

  珠海法院通过制定权力清单,划清审判权、审判管理权和审判监督权的界限;落实院庭长办案,明确院庭领导的办案量;强化审判监督与管理,探索新的审判监督管理模式;明确责任追究边界,做到权责统一;逐渐“去行政化”以实现“让审理者裁判、由裁判者负责”。

  珠海法院启动法官员额制改革、司法人员职业保障制度改革,严格选任标准选任员额法官,推行人员分类管理和职务序列改革,不断推进法官专业化、审判团队专业化和考评专业化。

  珠海法院建立专业法官会议,为合议庭处理疑难复杂案件提供智库支持,为统一裁判尺度搭建平台;完善审判委员会制度,优化组织结构,规范运行程序,限缩上会范围;强化案例指导功能,完善指导案例、类案参考、裁判指引等制度机制,努力统一裁判尺度,不断健全统一法律适用机制。

  珠海法院着眼于适应和满足司法责任制改革需要,不断提升信息化水平,推进智慧法院建设,在智能辅助法官办案、加强监督管理、破解执行难、提升司法服务水平等方面提供强有力的支持和助力。

  珠海法院通过保障法官公正履职、加强法官安全保障、推进内设机构改革等方面工作,推动司法改革配套措施,推动改革“精装修”。

  改革以来,珠海法院建立了符合司法规律的审判权运行机制和责任追究体系,“去行政化”成效显著;建立了一支“政治素质好、办案能力强、专业水平高、司法经验丰富”的员额法官队伍,司法专业化全面提升;以司法公开四大平台建设为载体,信息化带动了审判质效提升;改革配套措施不断推进,改革整体性逐渐完善。

  同时,2019年《珠海法治蓝皮书》也建议,当前司法责任制改革的四梁八柱虽然已经基本完成,但改革配套措施仍需进一步跟进,珠海法院今后仍要从健全类案同判工作体系、完善破解“案多人少”工作机制、健全职业保障体系和激励机制等方面继续努力。

  积极打造家事审判的“珠海品牌”——珠海家事审判改革地方试点成效显著、亮点纷呈

  珠海香洲法院坚持推进家事审判改革,探索家事纠纷多元化解路径,积极打造家事审判香洲品牌,成效显著,亮点纷呈。

  珠海香洲法院配备层次多样的队伍结构,打造专业化家事少年审判机构。目前,香洲法院已成立珠海市首家有独立建制的家事少年审判庭,集中审理离婚、抚养、赡养、收养、探视、继承、人身安全 保护令等家事案件,以及未成年人刑事犯罪案件、侵犯未成年人合法权益刑事案件。配备员额法官5名、司法辅助人员9名、专职社工1名、兼职家事调解员10名、心理专家4名、家事调查员20名。法官及法官助理中,有2人取得三级心理咨询师资格,初步建成“家事法官+司法辅助人员+社会辅助人员”的多层次专业化家事审判队伍。

  珠海香洲法院推陈出新,建立有别于普通民事案件的家事诉讼特别程序。出台《珠海市香洲区人民法院家事案件审判程序规则》,从满足人民群众司法需求出发,逐步探索出强化调解、不公开庭审、当事人亲自到庭、离婚证明书、心理专家意见作为抚养权判决参考、离婚冷静期、回访帮扶、未成年人利益最大化、适当放宽审限、家事调查、适时财产申报等符合家事审判规律,有利于解决纠纷的家事审判特别程序。    

  深入推进反家暴工作,香洲法院发出多种全国首创的人身安全保护令。据了解,该院先后创新性出台《珠海市香洲区人民法院关于人身安全保护裁定的程序规定》等制度文件,细化人身安全保护令的申请、复议、执行、证据认定等操作流程。对申请人身安全保护令单独立案,设立立案专窗,开通人身安全保护令绿色通道,确保在72小时内发出保护令。自2009年5月24日发出第一份人身安全保护裁定以来,截至2018年12月,珠海香洲法院共发出人身安全保护裁定193份,其中发出了全国首份反家暴“远离令”“迁出令”和“夫妻共同财产使用权令”等。保护令的被申请人在接到裁定后均停止家庭暴力,裁定有效期内无一例违反。

  联合社会力量,探索家事纠纷多元化解机制。香洲法院与市、区妇联加强合作,挂牌成立全市职能部门首个“妇女之家”,畅通转介救助服务;选任20名家事调查员,共同开展家事调查工作。加强与公安机关的协调联动,完善涉家暴案件的证据固定、人身安全保护令送达执行等工作。建立与知名高校的长效协作机制,与华南师范大学签署协议建立合作关系,挂牌成立华师大全省首家法律心理研究与服务中心校外实践基地,由3名副教授以上专家和一名二级心理咨询师组成专家团队,定期到香洲法院心理辅导室开展工作。

  香洲法院积极创造彰显人文关怀的家事审判环境,不断提升家事审判物质装备保障水平。该院秉持物质装备服务审判中心的理念,围绕家事审判特点和需求,加大经费保障力度,加强相关硬件设施配置,设有与其他审判区域隔离的家事审判专区,包括沟通式家事审判法庭、家事调解室、心理辅导及情绪平复室、儿童托管及谈话室、单面镜观察室等功能室。

  珠海香洲法院家事审判改革成效显著,改革经验做法多次得到省法院和最高法院的肯定。反家暴工作试点经验被2012年修改的民事诉讼法行为保全制度以及2016年颁布的反家庭暴力法作为重要内容吸收。2014年至2017年,珠海香洲法院审理的5件涉家暴离婚案件先后被最高法院选入“司法干预家庭暴力十大典型案例”及《人民法院案例选》,1件案例入选“广东省十大优秀妇女儿童维权案例”。2018年,家事少年审判庭被最高法院评为“全国法院家事审判工作先进集体”,代敏法官荣获先进个人,被最高法院授予个人一等功。

  2019年《珠海法治蓝皮书》建议,要建立专门的家事审判团队,实现家事审判专业化。担任家事法官必须具备特定的资格,不仅要在业务水平上过硬,还应该在人际关系、心理学、教育学、社会学等人文领域有所涉猎,得到相关专业培训。家事审判庭还应配置家事调解员、家事调查员、心理测验员、心理辅导员等相关专业辅助人员,共同协助配合法官做好案件相关工作。要引入社会辅助力量,建立党委有效领导、政府大力支持、法院积极引导、部门广泛联动、专业适度介入、群众充分参与的多元合力化解家事纠纷工作机制,法院、检察院、公安局、民政局、司法局、教育局、妇联等相关部门均参与进来,共同化解家事纠纷。

  珠海国际仲裁实践为多元解纷国际化试水

  为服务横琴自贸片区建设,珠海仲裁委员会于2014年在横琴设立珠海国际仲裁院。珠海国际仲裁院立足横琴自贸片区改革创新平台,以打造珠三角西部地区国际仲裁和法律服务高地,创建横琴乃至珠海市法治建设新名片为目标,致力于建设与国际对接的现代仲裁机制和多元的争议解决机制,已发布实施中国第一部临时仲裁规则,创建互联网金融仲裁平台,建设消费争议仲裁机制,多项创新走在全国前列。

  2016年12月30日最高人民法院颁布《关于为自由贸易试验区建设提供司法保障的意见》,该意见的有关规定从实质上突破了中国《仲裁法》对临时仲裁的限制,为临时仲裁在自贸区迎来合法化的契机。《横琴自由贸易试验区临时仲裁规则》应运而生,2017年4月15日颁布实施,《横琴自由贸易试验区临时仲裁规则》的出台标志着临时仲裁在中国内地的真正落地,改变了中国只有机构仲裁而独缺临时仲裁的现状,是中国仲裁制度接轨国际的又一里程碑事件。

  随着互联网金融发展迅速,参与互联网金融业务的各方主体产生了以互联网方式有效解决纠纷的紧迫需求。珠海仲裁委员会2018年上线互联网金融仲裁平台,受理来自全国各地的互联网金融纠纷案件,平台从受理、送达、审理到裁判,全流程在线进行、批量处理,大大降低互联网金融案件办理时间成本、金钱成本,真正做到“线上纠纷线上解决”,促进优化我国互联金融产业发展环境。该平台被列为广东自贸区30个“制度创新最佳案例”。

  为配合横琴“诚信岛”建设,促进商家诚信经营,有效保护消费者合法权益,珠海仲裁委员会与横琴新区消费者协会合作,积极创新“小额消费纠纷快速仲裁制度”,探索符合横琴新区实际需要的解决消费争议的有效方式,建立起以“诚信承诺+免费仲裁+先行赔付”为特点的小额消费纠纷仲裁机制。该机制在吸收澳门消费争议解决机制成功经验的基础上进一步加入先行赔付制度,一举解决消费者在消费争议仲裁中面临的仲裁协议签订、仲裁案件办理、仲裁费用、仲裁裁决的执行等一系列难题,最终实现快捷、有效、免费处理消费争议的目的。该机制的建立运行对我国消费争议仲裁的发展建设极具创新和示范作用。

  珠海首创“平安指数” 为平安中国建设提供珠海样本

  珠海市在国内首创“平安指数”及配套运行工作机制,运用“小指数”撬动“大平安”,有力推动了平安建设的社会化、法治化、智能化、专业化进程,稳步增强了人民群众的获得感、安全感和满意度。平安指数发布四年多来,取得了明显的工作成效,全市治安状况持续好转,违法犯罪警情数大幅下降,城市安全感持续位居广东省前列。

  2019年《珠海法治蓝皮书》认为,珠海平安指数发布的数据和提示,一方面为公众提供了安全防范指导,另一方面也为群众监督平安建设工作提供了参考依据,在促进各级党委政府加强统筹协调、整合资源,推动改善全市平安状况等方面具有明显成效。从未来发展方向看,平安指数将在评估社会治安形势、及时预警平安状况、推动形成共建共治共享的社会治理格局中,扮演更加举足轻重的角色。

  首先,有利于增强群众安全感和提升参与度。平安指数的发布,使人民群众可以实时、便捷地查询各区、各镇街的最新平安状况,掌握第一手平安资讯,获取贴心的平安提示,保障了群众的知情权。平安指数微信公众号推出的“亮眼睛”功能,为市民参与和监督平安建设,提供了更多的便利途径。市民可通过公众号,实时反映身边的平安问题,系统后台将群众反映的问题及时推送分流至相关镇街和部门开展整改,珠海市平安办全程监督跟进,并对发现问题的群众进行适当奖励,更好地调动了群众参与平安创建工作的积极性,促进了全民创安工作格局的形成。

  其次,开展平安指数的研究与应用,能够深入了解社会公众心理期望值和承受能力、平安指数各构成指标之间的相关性,政府职能部门能够利用平安指数的预警功能,定期准确分析评估社会平安状况和态势,及时预警影响平安状况的突出问题,尤其是关系民生领域的问题,引导有关职能部门加强和改进服务与管理,切实增强“平安建设”决策的前瞻性、系统性和针对性,实现以具体项目和领域带动整体“平安建设”、以局部创建实绩影响整体创建实绩的目标。

  第三,有利于公安机关提高工作效率。公安机关尤其是辖区分局和派出所,可以借助平安指数,分析影响辖区平安的因素,主动争取地方党委政府统筹协调、整体推动,借助镇街乃至全市的力量,综合发力、形成合力,从根本上改变过去依靠公安机关“单打独斗”的工作局面,实现社会治安齐抓共管的工作目标。

  第四,有助于推动社会治安防控体系的建设。平安指数自发布以来,成为各区、各镇街每日必看数据,对出现红色或橙色预警的地区,各区、镇街定期召开指数分析研判例会,根据公安机关的分析研判报告,有针对性的采取治理措施。平安指数及其工作机制成为党委政府统筹协调、整体推动立体化社会治安防控体系建设的重要抓手。

  平安指数作为量化“平安建设”水平的管理工具和技术手段,既能有效推进国家和地区“平安建设”,又符合广大民众对“平安建设”结果量化的希冀,为助力营造共建共治共享格局、建设平安中国提供了有效样本,也为全国其他省市提供了参考和借鉴。

  体系优化赋能核心竞争力提升——珠海公共法律服务体系建设成效显著

  珠海从2014年开始积极推进,全面开展四级公共法律服务实体平台建设,为群众提供普惠、一站式的基本公共法律服务,取得了明显成效。

  · 公共法律服务实体平台不断完善

  据了解,珠海金湾区已建成全省首家区级标准化公共法律服务中心,横琴新区将原镇综治信访维稳中心直接更名为“横琴新区公共法律服务中心”,中心集合了港澳中心企业法律服务中心、海上丝绸之路法律服务基地等,确保企业、市民一站式解决问题、化解矛盾、消除纠纷。

  珠海努力实现服务平台与服务资源对接,突破了公共法律服务“供给侧”瓶颈,不断推动平台服务质量提升。如建立健全律师协会专业法律服务小组,为公共法律服务中的重点难题提供后台支撑;成立了全市4所高校近200名高校法律系师生的法律服务志愿者队伍;各级公共法律服务实体平台窗口购买律师值班服务;村(社区)执业律师担任法律顾问实现全覆盖。

  · 优化公共法律服务体系,不断深化改革创新

  珠海以公共法律服务体系建设为契机,不断深化改革创新,积极营造珠海国际化、法治化的营商环境及和谐稳定的社会环境,如建立“大众创业 万众创新V12法律服务站”,组建“蓝色珠海高层次人才计划”律师服务团,打造国内首家粤港澳合伙联营律师事务所。组建“服务横琴自贸试验区建设法律服务团”,在横琴新区试点成立“公益三类、自收自支”模式的公证机构等等。

  珠海在深入推进公共服务体系建设中打造了多个亮点工程,如以问题为导向,在全省率先开展“重点村居精准式法律顾问服务”,为重点村居量身定做公共法律服务产品,助力推进共建共治共享基层社会治理格局走在全国前列;聚焦矛盾隐患进行源头防范,率先建立村居重大事项法律顾问审核把关机制,通过审核把关前置等制度设计,促进村居决策依法科学。

  · 打造“半小时公共法律服务圈”,为群众提供优质服务

  镇(街)是开展公共法律服务建设的主要阵地,公共法律服务体系建设工作的成功与否,关键要看镇(街)的实体平台建设。优化律师服务供给是公共法律服务建设的重要环节,有效措施既能让优秀的村居法律顾问参与更多更重要的公共法律服务,同时减轻律师承担过重的公益服务,解决了专业律师进驻镇(街)和村(社区)后持续发挥作用的问题。整合优化和无缝链接是公共法律服务体系建设的重要手段,公共法律服务资源和服务项目,通过整合优化和无缝链接实现了公共法律服务的效用最大化。供需对接是打造公共法律服务产品的重要前提,珠海针对法律服务需求,拓展服务领域,提升服务质量,增加服务弹性,实现提升公共法律服务的实际效果。

  以镇(街)公共法律服务站为重点,打造“半小时公共法律服务圈”,继续鼓励各镇(街)司法所抓准机遇,积极争取地方党委政府支持,聚集公共法律服务资源,打造综合性、一站式服务型窗口,为群众提供优质高效的公共法律服务。

  · 提升珠海公共法律服务核心竞争力

  探索赋予镇(街)公共法律服务平台更多功能,在区、镇(街)公共法律服务实体平台引入法院、检察院立案辅助技术,达到在公共法律服务中心就能实现诉讼立案的目标。探索在公共法律服务中心引进公安、检察、信访等业务的便民措施,达到群众“进一个门、办多件事”的预期目标。

  推动公共法律服务平台功能升级,打造高端公共法律服务产品“孵化器”。完善公共法律服务中心与港澳法律服务平台的衔接机制。积极探索建立横琴自贸片区与澳门法律服务“直通车”,围绕推进建设粤港澳大湾区创新高地等重大发展战略,不断创新法律服务手段和方式。为加快横琴自贸片区法治建设、服务国家“一带一路”战略,推动内地企业“走出去”和“引进来”提供更专业的法律服务。

  创新产品,提升珠海公共法律服务核心竞争力。依托珠海市律师协会和第三方专业机构针对法律服务市场需求进行产品研发,制定符合实际、易于推广和操作的公共法律服务产品目录,实现“订单式”服务和“菜单式”供给,确保公共法律服务“适销对路”。根据市场需求,对提供法律服务产品的律师团队进行严格筛选和总体把关,为法律服务产品的供需双方搭建良性互动平台,深入推动政府购买法律服务规范化、制度化。

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